我国现行的市管县体制存在诸多弊端,如何对其改革已成为实务界和理论界高度关注的热点。本文分析了这一管理体制的历史发展、存在的利弊,以及目前市管县体制改革探索的方法和问题,在此基础上进行理性思考,并提出今后改革的设想。
行政区划对国家社会经济发展有着直接而深远的影响,合理的行政区划将促进国家的发展。我国行政区划现状,同历史和国外比都存在很多不合理之处,如省级规模过大,省区间规模悬殊,管理层级过多等,而市管县体制最为典型。在保持社会稳定前提下,逐步对我国行政区划与管理体制进行合理调整是很有必要的。
一、历史发展
所谓市管县体制,是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区共同发展,形成城乡一体的区域整体。建国后,随着城市行政区的发展,市领导县体制开始出现。1958年,国务院先后批准京、津、沪三市和辽宁省全部实行市领导县体制,并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了加快城乡一体化建设步伐,推进行政机构改革,1982年,中央下达了改革地区体制,实行市管县体制的通知。此后,地市合并,城市升格,建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前来看,市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式,构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行,使我国行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化,成为世界上少数的多级制国家之一。
二、改革的必要性
1.市管县体制违背宪法
我国宪法第三十条规定,地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是,在现行的行政管理体系中,我们看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市,并逐渐演变成了“市管县”格局,使我国实际运行中的地方行政区划转化为四级制,这在本质上是违背宪法原则的。
2.市管县体制运行中的弊端
1)管理效率降低,管理成本增大。增加和强化地方行政层次,不仅影响信息传递的速度和效率,而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下,增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县体制下,县的自主权较小,资源配置成本增高、效益低,而且,增设一个地级行政层次,管理机构和行政人员增多,管理成本加大。
2)市职能定位不清,市县竞争加剧。市管县限制了县级政府自治能力的发挥,市政府职能定位不清,对县的主动辐射与带动作用有限。由于市县财政体制的相对独立,在市场经济背景下,市县在经济发展中竞争多于合作,其结果往往是县(县级市)被束缚,缺乏应有的活力。不改变现有体制,各种经济利益冲突就会加剧,制约地区经济发展。
3)管理幅度不平衡,违背科学管理原则。经济发达地区城市数量多、规模大,市领导的县数量少;经济欠发达地区城市数量少、规模小,市领导的县数量反而多。这与行政管理原则相悖。管理幅度过小,会使管理事务繁琐化,增加管理负担。
4)实行城乡统一治理,不符合申博sunbet官网:规律。由城乡合治走向城乡分治,是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着本质差异的两种完全不同的地域,在人口结构与密度、产业结构以及社会组织结构等方面,都有着极大的差异,实行市管县体制,不利于针对城乡的各自特点进行分类管理。
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