行诉法修正应纳入司改的大盘子

十二届全国人大常委会第六次会议12月23日至28日在京举行。本次会议的一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

在我国三大诉讼法中，刑事诉讼法和民事诉讼法在最近的20年中，都经过了两次重大修正，也都引起了社会的广泛关注。如果说刑事诉讼法修正是人权保障状况的风向标，那么行政诉讼法修正就是政府依法行政状况的风向标。行政诉讼法的主要目的就在于“保障民权”与“监督公权”。用法言法语来更准确地表达，叫“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。

行政诉讼在民间被口语化为“民告官”，在法律上实为“民告官府”。鉴于官员群体在立法机关中占有绝对多数的优势地位，哪怕我们相信他们中的多数都有“壮士断腕”的决心与勇气，也未能满足民众在“民告官府”上日益增长的司法需求。持平而论，在法学界和舆论界得到较多共识的现状是：行政诉讼法实施23年以来走得并不顺畅，立案难、审理难、执行难这三大“顽疾”尤其备受诟病。

当然，“顽疾”的演变与固化，既有立法上的原因，也有现行法律之外的原因。与刑事案件和民事案件相比，行政案件更易受到来自地方的干扰。近年来，为确保法院能依法独立行使审判权，一些基层法院不乏体制创新。如2002年7月，台州市中院启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革。基层法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，提交给中院，再由中院指定异地审理。据统计，“异地审理”实施一年后，政府败诉率从13.1％跃升至62.5％。这一数据背后不难看出，“司法地方化”之下的法院在审理行政案件中是何等窘迫。

尽管一些基层法院在“异地审理”上的实践，得到了最高法的肯定，但10年来并未见到这一举措的普遍推广。在改革进入深水区之后，基于自下而上的实践来推进改革，已然步履艰难。全面深化改革时代，亟待顶层设计与基层试点的协调共进。

就“确保依法独立公正行使审判权”而言，十八届三中全会通过的“决定”已明确，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”由于行政诉讼法大修启动在“决定”出台之前，草案还未通过就与改革大势有了冲突。在“省以下地方法院人财物统一管理”的大背景下，加上可能产生新的跨行政区法院设置等不确定因素，原本颇受肯定的“异地审理”或将失去原有价值。当务之急，还是应打通现有草案与“决定”，并尽快公布草案向全社会公开征集意见，以确保改革统一协调推进。