审计土地出让金意义不只是推进反腐

【如果能根除土地财政腐败的土壤，遏住地方政府随便花钱和收钱的冲动，房地产市场的理性回归将是水到渠成之事。】

日前，为期3个月的首次土地财政“家底”审计，正式拉开序幕。从8月中旬开始，国家审计署将对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。其中，从2008年到2013年6年间，地方政府总计约15万亿元的土地出让金，将成为审计重点之一。（8月21日《第一财经日报》）

事实上，在2007年、2009年和2011年，审计署对部分地区的土地出让金，曾经做过一些审计工作。但近几年，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题，并未因为审计而消减。相反，随着土地出让金规模越来越庞大，这些问题引发的社会矛盾与日俱增。

作为审计“顽疾”的土地出让金，本属于政府性基金收入的一种。按照土地作为公共资源的基本属性，以及财税收入“取之于民、用之于民”的原则，巨额土地出让金必须回答“从哪里来，到哪里去”的问题。这不仅涉及地方财政安全，同样关系着社会公众的民生福祉。

但问题是，在地方追求GDP增长的指挥棒下，巨额的土地出让金不仅成为各方监管的漏洞，甚至地方政府为招商引资，在土地出让金上大做文章，或采取欠征、少征、漏征土地出让收入，或采取先征后返、以各种名义进行补贴等方式违规减免土地出让收入，或是空转、虚增土地出让收入。这当中，又夹杂着大量的权力寻租和利益输送，也因此让一些基于土地的产业成本被推高。最为明显的，便是非理性增长的房地产行业。据此前的报道，土地成本占据房地产开发商项目成本的近6成，显然，房价的高低与地价的高低紧密相关。

于是，此次对土地出让金的审计，加上此前中央巡视发现的腐败问题中土地财政和房地产赫然在列，让人们不得不以反腐的视角，来看此次审计土地出让金。

当然，在反腐力度持续加大的趋势下，通过对土地出让金的审计，继续完成拍“苍蝇”、打“老虎”的反腐工作，规范地方政府的权力行为，扭转地方政府“卖地为生”的发展思路，自然也是情理之内和预料之中的事情。但是，倘若仅仅以反腐来看此项审计工作，则将会湮没审计土地出让金的真正意义。

土地出让收入之所以能够作为地方政府的“第二财政”，根源在于1994年实施的分税制。按照分税制的划分，地方财税收入的大部分，将上缴到中央，而留给地方的那部分财税收入，即便加上中央对地方的财政转移支付，仍不足以让地方政府有足够的资金，来完成对社会各项建设的任务。尤其是推出GDP政绩考核之后，捉襟见肘的地方政府，只能以出卖土地的方式来获取建设资金，但与此同时，形成了官员为政之中“寅吃卯粮”的恶性循环，进而地方政府债台高筑。

在依赖土地财政的地方经济尚未出现大问题之时，对土地出让金“摸家底”，除了搞清楚腐败的问题，更重要的便是要摸清楚寄生于土地财政之上的财权、事权，以及因此产生的行业风险，比如，影响经济发展和社会安定的房地产市场的整体风险。

只要“家底”摸清楚了，才能较快地拟定应对策略。因审计土地出让金，或将出台的应对策略，很有可能便是分税制的改革——按照财权与事权的统一，重新理顺中央与地方的财税分配关系。

正如国家审计署审计长刘家义所言：“有些问题是因体制性障碍或制度上的漏洞产生的，而完善体制、机制需要一个很长的过程，是不可能一蹴而就的。”也因此，要彻底遏制土地财政导致的权力腐败、地方债务危机以及房地产市场的泡沫化，则必须堵上体制性的漏洞。

如果按照此思路，可以预见的是，财权、事权重新分配后，将能够调动中央、地方两个积极性，根除了土地财政腐败的土壤，遏制住地方政府随便花钱和收钱的冲动，那么房地产市场的理性回归，也就是水到渠成的事情了。而这，更契合审计作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”的出发点。