居住证制度要突出和强化政府责任

【《居住证管理办法》颁行后，居住证和户口本之间的不公平也无法完全消除。这与其说是现实社会的福利歧视，不如说是历史遗存的调整和不合理现象的最终消解都需要时间，而非仅凭果断改革就可一蹴而就。】

《居住证管理办法（征求意见稿）》昨天起公开向社会征求意见和建议。居住证制度直接关乎城镇化质量，关乎城乡一体化融合的紧密度，影响进城务工人员及家属子女能否在异地享受基本公共服务，左右着人们对社会进步的评价态度和情感。社会各界当主动行使表达权、参与权，为这个国家级法规的最终定型积极建言献策。（相关报道见A9版）

居住证制度缘起于二十多年来多个地方的探索试点。从上世纪九十年代初期花钱购买蓝本（印）户口，到暂住证制度和居住证制度，再到居住证的“福利含金量”逐步向户口本看齐，每一步都是社会进步的真切反映，都是深化社会改革结出的真实成果。现在，《居住证管理办法》公开征求意见和建议，意味着各地试行多年的居住证制度，将由地方性制度升格为国家制度，一旦《居住证管理办法》正式颁行，地方政府对居住证制度就不能再作“选择性使用”，而必须无条件施行。

根据“征求意见稿”，居住证持有者享有的基本权利大体如下：在居住地享受免费义务教育、平等就业、参加社保医保、缴存提取使用公积金、法律援助、计生优待等法定权利；依法在居住地享有办理入境证件、机动车登记、申领驾照、参加职业资格考试、申请授予职业资格等便利；逐步享有与当地户籍人口同等的中职教育资助、就业补贴、住房保障、基本养老保障、社会福利、居委会选举、随迁子女在当地参加中考与高考等权利。

常言道“手心手背都是肉”，但“手心肉”与“手背肉”毕竟有着客观的差别，居住证与户口本在权利主张和权利保障上，终究存有一定的差距。就现状而言，譬如居住地的保障房工程、城镇低保救助金、失业救济金、城镇居民养老个人账户、基本医保个人账户内定期打入的财政补贴资金等现实的福利性收益，持户口本的居民皆可直接享受或申请享有，持居住证的常住人口却还不能享受和享有。就是在《居住证管理办法》颁行后，这一不公平也无法在短期内完全消除。这二者之差别，与其说是现实社会的福利歧视，不如说是历史遗存的调整和不合理现象的最终消解都需要时间，而非仅凭改革勇气就可一蹴而就。

举例来说，由于社会养老保险制度的构建是一个由点到面、由个别到普遍的过程，各地个人养老账户内的地方财政补贴，从数量到补贴起始年份都大不相同，就在一省一市之内，有的也相差甚大。这种差距不能一概以公平标尺加以度量和抨击，因为各地对养老个人账户补贴之有无，补贴标准之高低，受各地经济发展阶段、发展水平和财政收入直接制约，在短期内无法找到各地都能接受的办法来填平历史积累的差距之前，全国统一的社会养老个人账户很难建立起来，居住证持有者要在常住地一步到位享有与户籍居民相同的基本养老待遇，必然是一个逐步到位的过程。

居住证不同于户口本，“征求意见稿”为居住证如何变成户口本专门写了一章，不同级别的城市，“证变本”的条件授权县以上政府根据当地实际作动态性掌握。在北京、上海、广州、深圳等一线城市，“证变本”的条件十分苛刻，大多数省会城市的“证变本”也颇不容易，这并非《居住证管理办法》制定者的保守所致，反而说明他们保持了足够的清醒。大城市与特大城市，受资源禀赋、城市承载容量、可用土地极限等多种自然条件制约，适当控制人口总规模，是维持城市经济社会发展可持续的必然要求。

改革时来急，估计《居住证管理办法》正式颁行就在明年开春。不过，通读“征求意见稿”全文，发现其中对政府责任的认定过于笼统、原则和单薄，政府具有的自由裁量权和自我解释权太大，受到的硬约束则太少太小。我们认为，这一块是最终定稿前尤其需要认真斟酌、修改、强化和细化的关键内容。